اصول و مقررات پیمان
نظام تدوین برنامه پنج ساله توسعه و طرح یک سوال!
دکتر سیدحمید پورمحمدی
ستاد تدوین برنامه توسعه ششم از اوایل خرداد ماه سال جاری شروع به کار کرد. از اول مهرماه سال جاری نیز شوراهای برنامه‌ریزی تدوین برنامه ششم فعالیت خود را با تبیین وضع موجود و تعیین آسیب‌های حوزه‌های کاری آغاز خواهند کرد. نگارنده به‌عنوان دبیر ستاد تدوین برنامه فرصت را مغتنم شمرده، با هدف جلب مشارکت همگانی و با انگیزه بهره‌گیری برنامه‌ریزان از پرتو اندیشه همه اندیشمندان حوزه توسعه، طی این نوشتار و نوشتارهای آتی، اقدام به طرح موضوعات و سوالاتی میکند که دستیابی به پاسخ مناسب و مطلوب می‌تواند زمینه را برای گشودن افق‌های جدید، برای مشارکت صاحب‌نظران در تدوین برنامه‌های توسعه و انتخاب مشی و روش مناسب برنامه‌ریزی فراهم کند.
اولین موضوعی که طرح می‌شود، مساله جامع بودن نظام برنامه‌ریزی است.
سوال اساسی این است که آیا برنامه‌ریزی کشور باید کماکان به‌صورت جامع باشد؟
اجمال سخن اینکه از یکسو، سالیان متمادی است که برنامه‌ریزی در کشور ما به شیوه جامع انجام می‌شود. از سوی دیگر تعداد زیادی از مدیران و متخصصان دستگاه‌های اجرایی و همچنین سازمان متولی تدوین برنامه بر اساس وظایف و مسوولیت‌های گسترده اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیز توان و تجربیات برنامه‌ریزی خود، عمدتا گرایش به برنامه‌ریزی جامع دارند. این شیوه برنامه‌ریزی چند حُسن دارد، ازجمله اینکه؛ به همه بخش‌ها و قسمت‌های مختلف ازجمله زیربخش‌ها توجه می‌شود و همه بخش‌ها خود را مهیای تهیه برنامه می‌کنند. بخش‌ها برای این کار به تحقیق و تبیین وضع موجود خود می‌پردازند، سپس مسائل، مشکلات و آسیب‌های هر بخش تبیین می‌شود و درنهایت هر بخش راهبردها و برنامه‌های خود را برای دوره‌ای پنج‌ساله ارائه میکند.
اما این شیوه برنامه‌ریزی اشکالاتی هم دارد ازجمله اینکه:
1- برای تهیه برنامه جامع، به اطلاعات دقیق و تفصیلی فراوانی نیاز است که در کشور ما این حجم اطلاعات بهنگام و دقیق تولید نمی‌شود.
2- برای تدوین برنامه جامع باید حجم وسیعی نیروی انسانی آموزش‌دیده در همه بخش‌ها و مناطق به‌کار گرفته شود تا برنامه به‌صورت جامع تهیه شود، اما به‌کارگیری این حجم نیروی انسانی برای مدت طولانی باهدف تهیه برنامه پنج‌ساله امکان‌پذیر نیست.
3. لازم است برای تدوین برنامه جامع، سازمان‌دهی مناسب صورت گیرد به‌طوری‌که بخش‌ها و فرابخش‌ها و مناطق ایفای نقش کنند و تمام نیروی انسانی فعال در امر برنامه‌ریزی دارای مبانی فرهنگی یکسان و منسجم باشند. از طرف دیگر لازم است شرایط مختلف اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و امنیتی از ثبات مناسب برخوردار باشد که این کار نیز به‌صورت کامل امکان‌پذیر نیست.
به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی جامع به معنای واقعی کلمه، عملا امکان‌پذیر نیست؛ چراکه باوجود بیش از 5 دهه تلاش در این نوع برنامه‌ریزی که بخش عمده‌ای از آن بعد از انقلاب اسلامی صورت گرفته، عملا اهداف برنامه‌ریزی ایران تحقق نیافته است. اما متولیان برنامه‌ریزی در سازمان برنامه‌ریزی و دستگاه‌های اجرایی همچنان علاقه‌مند هستند و اصرار دارند که نوع برنامه‌ریزی کشور جامع باشد. استدلال قابل‌توجه متولیان برنامه‌ریزی، این است که اگر برنامه‌ریزی، جامع نباشد با اعتراض دستگاه‌هایی روبه‌رو می‌شوند که نقش آنها در برنامه‌ریزی نادیده گرفته شده است. دستگاه‌های اجرایی هم علاقه‌مند به برنامه‌ریزی جامع هستند، تا امکان مشارکت آنها در تدوین برنامه فراهم شود. به‌عبارت دقیق‌تر، برنامه‌ریزی جامع، نزد دستگاه‌ها و سازمان برنامه‌ریزی به معنای مشارکت واقعی و کامل در نظام برنامه‌ریزی انگاشته شده است. اگرچه روش برنامه‌ریزی جامع، امکان مشارکت و حتی چانه‌زنی را برای دستگاه‌های اجرایی فراهم میکند، ولی دستگاه‌های دارای قدرت بیشتر، لاجرم این مشارکت را تبدیل به چانه‌زنی برای اخذ بودجه بیشتر می‌کنند تا سهم خود را در بهره‌مندی از منابع عمومی افزایش دهند؛ ولی روی دیگر این مشارکت که پذیرش کامل مسوولیت اجرای برنامه و تحقق اهداف آن است، روی نمی‌دهد؛ یعنی در این نوع برنامه‌ریزی، هیچ شخصیت حقیقی و حقوقی مسوولیت برنامه را بر عهده ندارد و در صورت عدم موفقیت مواخذه نمی‌شود.
این اشکالات باعث شد که برنامه‌ریزی جامع تنها شعاری زیبا و قابل تفاهم باشد، اما در عمل برنامه‌ریزی‌های گذشته اگرچه جامع نامیده شدند اما به دلیل محدودیت‌های پیش‌گفته به‌جای برنامه‌ریزی جامع به‌سوی نوعی برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا کرده‌اند. برنامه‌ریزی کلان نیز بدیهی است که به حوزه اقتصادی محدود می‌شود یعنی متغیرهایی مانند سرمایه‌گذاری، رشد، تورم، بیکاری، منابع مالی، مصرف، واردات، صادرات، ارز و ... مورد توجه قرار می‌گیرد. این متغیرها نیز در سطحی بسیار کلی دنبال می‌شوند و امکان تفکیک آنها به جزئیات و ارائه جداول ریزبرنامه نیز فراهم نمی‌شود.
در روش برنامه‌ریزی کلان، حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی نیز چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرند، چراکه این موضوعات را نمی‌توان به سادگی کمّی و محاسبه‌پذیر کرد و مدل‌های کلان نیز نمی‌تواند این حوزه‌ها را محاسبه‌پذیر کند. این پیچیدگی باعث می‌شود سهم حوزه‌های غیراقتصادی در برنامه نادیده گرفته شده یا وزن آنها کمرنگ دیده شود. در نوع برنامه‌ریزی کلان، حتی بخش‌ها هم در حد راهبردهای کلی باقی مانده و برنامه در همان کلیت رها می‌شود. نکته مهم دیگر اینکه در برنامه‌ریزی به شیوه مرسوم امکان مشارکت مناطق و استان‌ها و به ویژه مدیران استانی نادیده گرفته می‌شود و آنها نیز سهم و نقشی در تدوین برنامه نخواهند داشت. بدیهی است که عدم توجه به مناطق باعث تشدید عدم تعادل‌ها در پهنه جغرافیای کشور و عدم توجه به مزیت‌های سرزمین می‌شود.
در چنین نظام برنامه‌ریزی آنچه باقی می‌ماند و در تدوین برنامه ایفای نقش میکند، تعداد محدودی متخصص مدل‌های اقتصادسنجی خواهند بود که زبان آنها قابل فهم برای حوزه‌های مختلف نیست و بخش‌ها و مناطق نمی‌توانند مدل آنها را در عمل اجرا و پیاده‌سازی کنند. نکته مهم اینکه همین مدل اقتصادسنجی هم چندان قابل‌اتکا نیست؛ چراکه در کشورهایی مانند ایران، اولا داده‌ها، اطلاعات و آمار، دقیق و به روز نیستند و ثانیا فعالیت‌ها و اقدامات در سطح کلان از ثبات کافی برای استفاده در برآوردهای این مدل‌ها برخوردار نمی‌باشند.
به دلیل مشکلات فوق، آنچه در دهه‌های اخیر انجام شده نیز به تمامی مبتنی‌بر برنامه‌ریزی جامع نبوده است. به‌عبارت روشن‌تر اساسا امکان برنامه‌ریزی جامع فراهم نبوده است؛ بنابراین عملا برنامه‌ریزی جامع رها شده و برنامه‌ریزی متغیرهای محدود کلان پررنگ شده است و بر همین اساس نیز به‌رغم تلاش فراوان مسوولان دستگاه‌ها و سازمان برنامه‌ریزی و مردم و صرف زمان و میلیاردها دلار منابع، اهداف برنامه‌ها حاصل نشده‌اند، یا به‌عبارت روشن‌تر قابل حصول نیز نبوده‌اند.
اکنون سوال این است که در جامعه‌ای با مشخصات کشور ایران، شیوه و نوع برنامه‌ریزی چگونه باید باشد تا از تجربیات گذشته استفاده مناسب شود و در عین حال از آسیب‌های برنامه‌ریزی گذشته نیز مصون باشیم، مشارکت، مسوولیت‌پذیری و خلاقیت و نوآوری را در نظام برنامه‌ریزی افزایش دهیم و در عین حال، برنامه تدوین شده قابلیت اجرا نیز داشته باشند و به اهداف خود نائل آید؟
آیا بهتر نیست که در تدوین برنامه ششم توسعه، ضمن حفظ تجربه برنامه‌ریزی جامع، رویکرد ویژه‌ای نیز به موضوعات خاص داشته باشیم. موضوعات خاصی که گره‌ای از گره‌های توسعه کشور را باز کند و مانعی از پیش پای پیشرفت کشور بردارد یا اینکه قطب پیشرفت برای کشور ایجاد کند و موتور محرکه پیشرفت کشور شود. موضوعاتی مانند آب، محیط زیست و موضوعات مکان محوری مانند سواحل خلیج فارس و دریای عمان یا موضوعات اقتصادی مانند صادرات غیرنفتی و معدن را می‌توان از جمله نمونه‌هایی برای موضوعات خاص نامید. آیا در تدوین برنامه توسعه ششم باید به این‌گونه موضوعات رویکردی ویژه داشت یا اینکه به همه موضوعات رویکرد یکسانی باید اعمال نمود؟
دبیر ستاد تدوین برنامه ششم توسعه
نقل از دنیای اقتصاد
آرشيو مطالب...