دنیای اقتصاد- نجمه رجب: نقشه دولت برای «تصفیه» بودجه شهرداری‌ها از منابع ناسالم و هزینه‌زا برای شهر و شهروندان و «اتصال» همزمان بودجه شهرها به کانال‌های مالی سالم و مستمر، با ورود لایحه «مدیریت پایدار درآمد و هزینه شهرداری» به کمیسیون خاص امور تهران و کلان‌شهرها، آماده بررسی و تصویب نهایی شد. این لایحه که پیش‌نویس آن مرداد سال 93 -بعد از 33 سال تعلیق آشکار تکلیف قانونی دولت به اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها- سرانجام توسط وزارت کشور تهیه شد، طی دو سال اخیر در کمیته‌های تخصصی فرعی زیرمجموعه هیات‌دولت مورد بررسی کارشناسی قرار گرفت و اخیرا محتوای چکش‌کاری شده لایحه، برای اعلام آخرین نظر (پیش از طرح در جلسه هیات دولت)، تحویل کمیسیون مسوول (کمیسیون امور کلان‌شهرها) شده است. گزارش «دنیای اقتصاد» از جزئیات آخرین تغییرات صورت گرفته در پیش‌نویس لایحه «مدیریت پایدار درآمد و هزینه شهرداری» حاکی است: دولت با شناسایی 7 نارسایی مزمن در نظام تامین مالی شهرداری‌ها که عمدتا در تهران و 7 کلان‌شهر دیگر کشور خلاصه می‌شود، یک نقشه درآمدی حاوی 8 گشایش اقتصادی برای «شهرهای بزرگ» طراحی کرده است که در قالب آن، شهرداری‌ها با دسترسی به 13 منبع درآمدی جدید یا اصلاح‌شده منابع قبلی، مکلف می‌شوند بودجه سالانه اداره شهرها را به الگوی رایج در کشورهای توسعه یافته، نزدیک کرده و از منابع مالی سالم و کم‌هزینه برای شهر استفاده کنند.

مهم‌ترین بخش لایحه به تصمیم دولت برای «اخذ عوارض بر مصرف بنزین به نفع مترو» مربوط است.

در صورت تصویب این لایحه، مصرف بنزین در تهران و سایر شهرهای دارای مترو، مشمول 10درصد عوارض بر قیمت سوخت، می‌شود طوری که 100 درصد درآمد حاصل از این عوارض جدید شهری بعد از دریافت توسط سازمان امور مالیاتی، از طریق وزارت کشور، صرف توسعه مترو همان شهر خواهد شد. عوارض پیش‌بینی شده برای دریافت از مصرف‌کنندگان بنزین، مالیاتی جدا از نرخ کنونی مالیات بر ارزش افزوده سوخت است. با وضع عوارض سوخت به نفع توسعه حمل و نقل عمومی درون شهری، بخشی از هزینه ابرپروژه‌های ضروری کلان‌شهرها همچون سایر کشورها، از این محل تامین خواهد شد. در کشورهای اروپایی با اخذ مالیات از مصرف بنزین معادل 15 تا 25 درصد قیمت سوخت، بین 32 تا 46 درصد هزینه زیرساخت‌های شهری از این محل تامین می‌شود. در لایحه «مدیریت پایدار درآمد و هزینه شهرداری»، بر اخذ عوارض بر مصرف خودروهای شخصی بر حساب میزان «مصرف» وسایل نقلیه نیز تاکید شده است که از طریق این منبع مالی، هر خودروسوار متناسب با عارضه‌ای که به محیط زیست شهر تحمیل و خدماتی که از بزرگراه‌های احداث شده دریافت می‌کند، باید هزینه آن را در قالب عوارض سالانه یا همان عوارض سوخت، به سایر شهروندان بپردازد.

بررسی‌های «دنیای اقتصاد» درباره گشایش‌های اقتصادی در کلان‌شهرها بعد از تصویب لایحه درآمدهای پایدار نشان می‌دهد: علاوه بر «کنترل ترافیک و آلودگی» ناشی از «کاهش سفر با خودروهای شخصی» به‌واسطه دریافت عوارض سوخت، ابهام 12 ساله مدیریت شهری تهران درباره «سهم دولت در پوشش هزینه‌های پایتخت» نیز یک‌بار برای همیشه برطرف می‌شود. مطابق این لایحه، همه قوانین قبلی مرتبط با «اختیار» دولت برای «کمک مالی 50 درصدی به پروژه حمل و نقل ریلی کلان‌شهرها» لغو می‌شود و «حقوق» شهرها از منابع دولتی، به‌صورت صریح و شفاف، در قالب «پرداخت عوارض سوخت» و همچنین «پرداخت 100 درصد منابع حاصل از صرفه‌جویی در مصرف سوخت ناشی از توسعه حمل و نقل ریلی» به شهرداری‌ها، به رسمیت شناخته می‌شود. همچنین «تقویت درآمدهای محلی شهرداری‌ها»، «تبدیل شهرداری‌ به دولت محلی» از طریق واگذاری مسوولیت‌های خدماتی مرتبط با شهر از جانب برخی وزارتخانه‌ها همچون نیرو و آموزش و پرورش به شهرداری‌ها،‌ «کوچک‌سازی ساختار شهرداری» از طریق برون‌سپاری خدمات شهری به بخش خصوصی با نظارت وزارت کشور، «تعریف منابع مالی مشخص برای توسعه حمل و نقل عمومی و بالاخص مترو» و در نهایت «ایجاد منابع جایگزین برای حذف ناسالم‌ترین درآمد ناشی از عوارض ساخت و ساز»، سایر گشایش‌های اقتصادی شهرداری‌ها در این لایحه محسوب می‌شود. به گزارش «دنیای اقتصاد»، لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها که در مردادماه 1393 با امضای وزیر کشور برای بررسی در دولت و ارسال به مجلس تقدیم معاون اول رئیس‌جمهوری شد، با رویکرد حداقل استفاده از منابع مالی دولت، اصلاح برخی قوانین و ایجاد بسترهای لازم برای استفاده از منابع مختلف مالی توسط شهرداری‌ها، توجه به مناطق کمتر توسعه‌یافته، افزایش درآمدهای محلی، محیط‌زیست شهری، استفاده از ابزارهای جدید تامین منابع مالی، اعمال نظارت و بهبود هزینه‌کرد اعتبارات با استفاده از نظرات کارشناسان خبره در حوزه مالی و درآمدی شهرداری‌ها تدوین و برای طی مراحل قانونی به هیات دولت ارسال شد، مراحل بررسی خود را در کمیته فرعی دولت به پایان رساند و اخیرا برای ادامه بررسی به کمیسیون اصلی دولت ارسال شده است.

بهره‌گیری از ابزارهای نوین تامین مالی با هدف تنوع بخشیدن به منابع درآمدی شهرداری‌ها، افزایش سهم درآمدهای مستمر و پایدار از کل درآمد شهرداری‌ها، ایجاد بستر قانونی و رفع موانع موجود برای کسب درآمدهای محلی و نیز افزایش کارآیی و ضمانت اجرایی برای کسب عوارض و درآمدهای قانونی شهرداری‌ها راهبردهایی است که در تدوین این لایحه مدنظر قرار گرفته است. دولت امیدوار است با تصویب این طرح و ایجاد بستر قانونی برای کسب درآمدهای محلی، سهم عوارض ساخت و ساز و توجه به عوارض بر مصرف املاک و اراضی (عوارض شهروندی) کاهش یابد و از طرفی پرداخت‌های دولت به شهرداری‌ها نیز انتظام پیدا کند.

به‌طور کلی و بر اساس آیین‌نامه مالی فعلی، شهرداری‌ها دارای 6 طبقه درآمدی هستند که درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر)، درآمدهای ناشی از عوارض اجتماعی، بهای خدمات و درآمدهای موسسات انتفاعی شهرداری، درآمدهای حاصله از وجوه و اموال شهرداری، کمک‌های اعطایی دولت و اعانات و نیز کمک‌های اهدایی اشخاص و سازمان‌های خصوصی و اموال و دارایی‌هایی را که به‌طور اتفاقی یا به موجب قانون به شهرداری تعلق می‌گیرد شامل می‌شود. اما در لایحه درآمدهای پایدار با ایجاد سه‌اتفاق طبقات درآمدی شهرداری به هشت مورد افزایش یافته است. این سه اتفاق شامل حذف درآمدهای اتفاقی که از سرفصل‌هایی نظیر کمیسیون ماده 100 حاصل می‌شود، تبدیل کمک‌های دولتی به پرداخت‌های الزام‌آور دولتی و پیش‌بینی یک طبقه جدید درآمدی با عنوان سرمایه‌گذاری مشارکتی بوده است.

مزیت این طبقه درآمدی جدید این است که موجب می‌شود درآمد حاصل از تهاتر به‌عنوان یکی از غیر‌شفاف‌ترین منابع مالی کنونی شهرداری‌ها،قابل رصد و پیگیری خواهد شد. به این ترتیب، هشت طبقه درآمدی جدید شامل درآمدهای ناشی از عوارض عمومی و اختصاصی، درآمدهای ناشی از بهای خدمات، پرداخت‌های دولت بابت جبران بخشی از هزینه خدمات عمومی و توسعه زیرساخت‌ها، درآمد ناشی از مالیات‌ها و عوارض توام با مالیات، درآمد حاصل از جرایم و تخلفات، واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای و سایر منابع از جمله تسهیلات، درآمد حاصل از مشارکت و سرمایه‌گذاری، کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی و سایر درآمدهایی که به موجب قانون تعیین می‌شود، خواهد بود. در این لایحه به صراحت از امکان استفاده از ابزارهای تامین مالی نوین برای شهرداری‌ها اعم از تسهیلات داخلی وخارجی، اوراق مشارکت، فاینانس، بیع متقابل، صکوک و سهام پروژه برای توسعه زیرساخت‌های شهری و اجرای پروژه‌ها یاد کرده است.

یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی پایدار که دولت در قالب لایحه مذکور مدنظر قرار داده است، اخذ عوارض در محدوده حریم شهرها است. به‌طور کلی عوارض مطمئن‌ترین منبع درآمدی پایدار شهر محسوب می‌شود که می‌تواند دایره وسیعی از فعالیت‌ها را در بر گرفته و اصناف، مشاغل و فعالیت‌های مختلفی را که در شهر مشغول به فعالیت هستند ملزم به پرداخت هزینه فعالیت آنها در محدوده حریم شهر کند. در صورتی که پیش‌نویس لایحه در کمیسیون کلان‌شهرهای دولت و پس از آن در صحن مجلس به تصویب برسد، چند سرفصل عوارضی برای شهرداری‌ها فراهم خواهد شد. یکی از این موارد، اختصاص 10 درصد مبالغ دریافتی نیروی انتظامی بابت صدور و تمدید گذرنامه و گواهینامه رانندگی است. عوارض سالانه انواع وسایل نقلیه به استثنای خودروهای برقی و هیبریدی نیز به‌صورت سه‌هزارم قیمت خودروهای داخلی یا ارزش گمرکی و حق ورودی خودروهای وارداتی اخذ خواهد شد. همچنین عوارض این بخش در مورد خودروهای با عمر بیش از 10 سال به ازای سپری شدن هر سال تا مدت 10 سال به میزان سالانه 10 درصد و حداکثر تا 100 درصد عوارض مذکور افزایش خواهد یافت.

سهم شهرداری‌ها از نقل وانتقال خودرو

در صورت تصویب این لایحه، شهرداری‌ها از نقل‌وانتقال انواع خودرو نیز به میزان یک درصد قیمت فروش کارخانه داخلی یا یک‌درصد مجموع ارزش گمرکی و حقوق ورودی نیز سهم می‌برند که وصول آن بر عهده سازمان امور مالیاتی خواهد بود. 5 درصد از مبلغ کل بلیت حمل‌ونقل برون‌شهری بار و مسافر در داخل کشور نیز سهم شهرداری است که باید صرف توسعه و ارائه خدمات به پایانه‌ها شود. 8 درصد از درآمد حق‌الثبت اسناد رسمی، یک درصد از عوارض قراردادهای پیمانکاران پروژه‌های عمرانی واقع در محدوده شهر، عوارض کسب و پیشه و نیز عوارض بهره‌برداری از معابر عمومی برابر مصوبات شورای شهر دیگر منابع مالی پایداری هستند که در قالب عوارض در پیش‌نویس این لایحه پیش‌بینی شده است.

در قالب این لایحه کمک‌های دولتی به شهرداری‌ها نیز به رسمیت شناخته شده و عوارضی نیز برای پرداخت به حساب سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها یا دیگر حساب‌های دولتی پیش‌بینی شده است که در نهایت باید به دست شهرداری‌ها برسد. بر این اساس 3 درصد از درآمد مالیات‌های مستقیم قطعی شده به حساب سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز می‌شود که تنها سهم شهرداری‌های با جمعیت 25‌هزار تا 200هزار نفر خواهد بود و به‌عنوان یارانه در اختیار آنها قرار خواهد گرفت. همچنین معادل 12‌هزارم ارزش گمرکی کالاهای وارداتی به حساب تمرکز وجوه‌ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز خواهد شد که 60 درصد از آن سهم شهرداری‌ها، 20 درصد سهم دهیاری‌ها و 20 درصد سهم کلان‌شهرها خواهد بود.

هم اکنون مهم‌ترین منبع تامین مالی پایدار شهرداری‌ها، سهم آنها از مالیات بر ارزش افزوده است. در حال حاضر از مالیات بر ارزش افزوده 9 درصدی، سهم شهرداری‌ها 3 درصد است که در صورت تصویب قانون جدید، این عوارض نیز به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز خواهد شد و سهم کلان‌شهرها از این عوارض 20 درصد از کل وصولی خواهد بود. 50 درصد از این رقم نیز به سایر شهرها و 30 درصد به روستاها اختصاص خواهد یافت. برای اینکه پرداخت وجوه مذکور در وقت مقرر ضمانت اجرایی داشته باشد به نحوی که شهرداری‌ها روی آن حساب کنند و در وصول آن با مشکل روبه‌رو نشوند، در لایحه تاکید شده که این وجوه سهم دولت نیست و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موظف است وصولی هر ماه را حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به حساب شهرداری‌ها واریز کند. گزارش وصول درآمد و تخصیص ‌این درآمدها نیز هر سه ماه یکبار به شورای عالی استان‌ها و کمیسیون‌های اقتصادی‌ ذی‌ربط مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد.

استانداری‌ها، محور توزیع اعتبارات می‌شوند؟

به گزارش «دنیای اقتصاد»، با توجه به تعدد محل تامین سرفصل‌های عوارض مذکور که مسوولیت وصول آنها عمدتا بر عهده دولت است، نحوه توزیع این عوارض یکی از چالش‌های همیشگی شهرداری‌ها است. این قبیل عوارض در وضع فعلی به‌صورت شهرستانی توزیع می‌شود، به این ترتیب که عوارض قانونی مالیات بر ارزش افزوده هر شهرستان، بر اساس شاخص جمعیت توسط سازمان امور مالیاتی به حساب شهرداری‌ها یا دهیاری‌های همان شهرستان واریز می‌شود و گزارش وجوه پرداختی آنها هر سه ماه یکبار به کمیسیون اقتصادی مجلس تسلیم می‌شود. اما در لایحه درآمدهای پایدار قرار است روش توزیع استانی که در قالب آن، سهم شهرداری‌ها از عوارض وصولی در اختیار استانداری‌ها قرار خواهد گرفت، مبنا قرار گیرد. همچنین درخصوص جایگزینی عوارض نوسازی به جای عوارض صدور پروانه نیز در لایحه درآمدهای پایدار تعیین تکلیف شده است. در لایحه مصوب کمیته فرعی دولت که برای بررسی نهایی به کمیسیون اصلی دولت ارسال شده است، پیشنهاد شده درآمد حاصل از عوارض نوسازی که اکنون معادل یک‌صدم درصد از ارزش ملک است، طی یک فرآیند تدریجی به قیمت روز افزایش یابد و حداکثر در مدت 10 سال به کلی جایگزین درآمد ناشی از صدور پروانه ساختمانی و مازاد تراکم شود.

یکی دیگر از سرفصل‌های عوارض دریافتی شهرداری‌ها در لایحه درآمدهای پایدار، عوارض زیست‌محیطی است.

در آخرین نسخه پیش‌نویس این لایحه پیشنهاد شده که سازمان حفاظت محیط زیست فهرستی از تولیدکنندگان و واردکنندگانی را که باید نسبت به بازیافت پسماند عادی اقدام کنند، مشخص کند، در غیر این صورت سازمان امور مالیاتی موظف خواهد شد معادل نیم در هزارم ارزش کالا را همزمان با فروش از تولیدکنندگان و واردکنندگان دریافت و به حساب تمرکز وجوه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز کند. سازمان مذکور نیز در گام بعدی وجوه مذکور را برای کمک به مدیریت پسماند شهری و روستایی بر اساس سرانه تولید پسماند هر شهر، توزیع و هزینه کند.

توسعه حمل‌ونقل از محل عوارض

در پیش‌نویس نهایی کمیته فرعی دولت، شوراها و شهرداری‌های شهرهای بالای 200 هزار نفر و مراکز استان‌ها موظف هستند برای توسعه حمل‌ونقل عمومی سه سرفصل عوارض وضع و وصول کنند. این سرفصل‌ها شامل عوارض تردد خودروها از معابر خاص نظیر تونل‌ها و بزرگراه‌های طبقاتی، عوارض فعالیت‌ها و کاربری‌هایی که موجب افزایش هزینه‌های شهر ناشی از ایجاد موانع در عبور و مرور شهری و در نتیجه افزایش آلودگی هوا می‌شود و در نهایت عوارض از وسایل نقلیه بر مبنای میزان مصرف، سن خودرو و استانداردهای فنی است. همچنین در صورت تصویب این نسخه از پیش‌نویس لایحه، تامین مالی توسعه حمل‌ونقل ریلی که همواره محل مناقشه دولت و شهرداری‌ها است، از چهار منبع درآمدی ممکن خواهد شد.

نخستین منبع این بخش شامل اختصاص 100 درصد منابع حاصل از صرفه‌جویی مصرف سوخت ناشی از اجرای طرح‌های توسعه حمل‌ونقل ریلی توسط بخش خصوصی است که باید توسط وزارت نفت برای توسعه ریلی اختصاص یابد. منبع دوم، 10 درصد عوارض فروش بنزین علاوه بر عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده است. این عوارض مختص شهرهایی است که واجد حمل‌ونقل ریلی هستند. سومین منبع تامین مالی توسعه ریلی در شهرها، استفاده از ظرفیت سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی است اما در عین حال تاکید شده که قیمت بلیت این خطوط باید به تصویب شورای عالی ترافیک برسد. شاید یکی از مهم‌ترین موانع حضور بخش خصوصی در توسعه حمل‌ونقل عمومی ریلی‌پایه طی سال‌های گذشته، مساله هزینه بلیت باشد. در حالی که متوسط قیمت بلیت مترو در اغلب کشورهای دنیا یک دلار یا یک یورو است، در ایران این رقم حدود یک سوم تا یک چهارم نرخ‌های مرسوم است که توسط شورای شهر تصویب می‌شود. بنابراین دولت و شهرداری موظف هستند مابه‌التفاوت هزینه‌های نگهداری از خطوط ریلی را در قالب یارانه پرداخت کنند. این در حالی است که اگر حساسیت برای تعیین کمترین بهای بلیت تعدیل شود و این خدمات صرفه اقتصادی داشته باشد، بخش خصوصی قطعا به مشارکت در پروژه‌های ریلی اقبال نشان خواهد داد. از این رو در پیش‌نویس لایحه تاکید شده که در صورت هرگونه مداخله در تعیین قیمت بلیت، مابه‌التفاوت قیمت تمام شده با قیمت تکلیفی باید از منابع بودجه عمومی تامین و به نفع ذی‌نفعان پرداخت شود. چهارمین منبع تامین مالی توسعه ریلی در شهرها نیز، توسعه ایستگاه‌های قطار شهری است که اکنون هم در قالب ایجاد مجتمع‌های تجاری ایستگاهی در سطح محدود رایج است و در صورت تصویب لایحه درآمدهای پایدار، گسترده‌تر از قبل دنبال خواهد شد. نکته قابل توجه اینجاست که با تصویب این لایحه، قانون مبنای عمل فعلی که به دولت اجازه داده تا سقف 50 درصد از هزینه توسعه حمل‌ونقل ریلی درون‌شهری را تامین کند، لغو خواهد شد. به این ترتیب دولت دیگر وظیفه‌ای در زمینه کمک به تامین مالی حمل‌ونقل ریلی شهرها نخواهد داشت و به جای مجوز غیرالزام‌آور کنونی در حوزه کمک به توسعه ریلی، منابع گروه اول و دوم که قطعی و تکلیف قانونی است، جایگزین خواهد شد.

نقشه دولت برای بودجه شهرداری‌ها

در حالی که اکنون سیاست‌های بودجه شهرداری‌ها توسط شوراهای شهر تعیین می‌شود، در پیش‌نویس لایحه مذکور این مسوولیت بر عهده وزارت کشور گذاشته شده که باید تا پایان آبان‌ماه آن را ابلاغ کند. زمان تسلیم بودجه به شورا اول دی‌ماه و زمان تصویب آن حداکثر تا پایان دی‌ماه خواهد بود. مسوولیت تنظیم بودجه شهرداری و مراقبت در حسن اجرای آن و همچنین تنظیم گزارش تفریغ بودجه نیز برعهده شخص شهردار است و تفویض این اختیار اگرچه مجاز است، اما به منزله سلب مسوولیت از وی نخواهد بود. با توجه به حجم گسترده مصوبات و مقررات وضع شده درخصوص انواع بخشودگی و تخفیفات پرداخت عوارض و نظایر آن، در صورت تصویب نهایی این قانون کلیه مقررات موجود در زمینه اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض و وجوه به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ملغی خواهد شد.

در این نسخه از پیش‌نویس لایحه بر ضرورت تسویه بدهی‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها در پایان هر سال تاکید شده است؛ ضمن اینکه تهاتر برای تادیه بدهی متقابل شهرداری و اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی به رسمیت شناخته شده است. به گزارش «دنیای اقتصاد» در بخشی از لایحه مذکور مجوز برون‌سپاری وظایف خدماتی و خدمات شهری برای کلیه شهرداری‌ها با هدف «کاهش هزینه‌ها» و «کوچک‌سازی ساختاری شهرداری‌ها» نیز صادر شده است. همچنین بر ضرورت تعدیل نیروی انسانی به منظور تناسب درآمدهای ناشی از منابع جدید با نیازها و مصرف درآمدها در جای درست تاکید شده است.سامان‌بخشی به منابع درآمدی شهرداری‌ها یکی از تکالیف مهم دولتی است که طی 33 سال گذشته در پنج قانون مهم کشور به دولت‌های گوناگون تکلیف شده؛ اما تا چندی پیش بر زمین مانده بود. این موضوع نخستین بار در قانون بودجه سال 1362 مطرح شد و پس از آن در قانون برنامه اول توسعه، قانون بودجه سال 1389، قانون برنامه چهارم و قانون برنامه پنجم توسعه نیز به آن اشاره شده بود. هر چند این لایحه بیش از دوسال است که توسط وزارت کشور تدوین و تسلیم دولت شده است، اما رئیس‌جمهوری اردیبهشت امسال از آماده شدن نسخه نهایی لوایح «مدیریت شهری» و «درآمدهای پایدار» و تصویب آنها در دولت به منظور ارائه به مجلس شورای اسلامی درآینده نزدیک خبر داد و ابراز امیدواری کرد تا پایان عمر این دولت، لوایح مذکور تعیین تکلیف و روانه مجلس شود.