معماری و شهرسازی
شهر تهران و منابع درآمدی پایدار
بهشاد بهرامی: شهرداری تهران با استفاده از مدل مالی شهرداری‌های موفق جهان که در حال حاضر منابع عمده درآمدی آنها هیچ فصل مشترکی با بودجه پایتخت کشورمان ندارد، قادر خواهد بود در فاصله کوتاهی، دست‌کم 10 نوع منبع مالی زودیاب و سالم را جایگزین کامل درآمدهای ناسالم کند. در حال حاضر یک پیش‌فرض غلط درباره راه‌های تامین مالی شهرداری تهران که «دست کشیدن از مُخرب‌ترین درآمد ناپایدار یا همان عوارض ساخت و ساز را جزء از طریق پرداخت اعتبارات مستقیم دولتی» غیرممکن می‌داند، باعث شده سهم این نوع منابع ناسالم درآمدی در بودجه‌های سالانه پایتخت به تدریج افزایش پیدا کند. هم اکنون بیش از 7 هزار میلیارد از بودجه 17 هزار میلیارد تومانی شهرداری از محل انواع عوارض ساخت و ساز شامل تراکم، تغییرکاربری، تخلفات ساختمانی، حذف پارکینگ و... تامین می‌شود.
نه فقط در تهران که در همه کلانشهرهای کشور، عوارض ساخت و ساز، بزرگ‌ترین منبع درآمد شهرداری محسوب می‌شود اما در دنیا، شهرداری‌های شهرهای بزرگ از جمله دولت‌های محلی آمریکا، عمده درآمد خود را از محل مالیات و عوارض سالانه بر زمین و مستغلات و همچنین کمک‌های بلاعوض دولتی تامین می‌کنند. نتایج یک تحقیق دانشگاهی درباره تنگنای مالی شهرداری تهران، هزینه‌های سرسام آور اداره پایتخت و همچنین بضاعت اقتصادی دولت نشان می‌دهد: تقویت عوارض نوسازی (شارژ شهری سالانه املاک)، اخذ مالیات سالانه از زمین‌های بایر و املاک رهاشده و همچنین راه‌اندازی صندوق توسعه شهرداری در بورس، سه نوع منبع پربازده در میان 10 منبع زودیاب، برای پوشش هزینه‌های پایتخت است که شهرداری تهران به کمک آنها می‌تواند به منابع مالی مستمر، مطلوب و سازگار با فیزیک شهر، دست پیدا کند.
به گزارش «دنیای اقتصاد» تحت تاثیر تصویب قانون «خودکفایی شهرداری‌های کشور» در سال 1362، کمک‌های دولتی به شهرداری‌های کشور کم و کمتر شد و از آنجایی که هزینه‌های شهرداری‌های کلانشهرها تحت تاثیر رشد فزاینده جمعیت شهری سال به سال صعود کرد شهرداری مجبور شد جای خالی اعتبارات دولتی را با منابع سهل الوصول تامین کنند که در این مسیر عمده شهرداری‌های کشور از جمله تهران و سایر شهرهای بزرگ به سمت دریافت نوع مخرب عوارض ساخت وساز حرکت کردند. از این‌رو وضعیت امروز شهرداری‌های شهرهای بزرگ به جایی رسیده است که منابع مستمر و پایدار آنها تا حدی کاهش یافته است که حتی کفاف هزینه‌های دائمی کلانشهرها را هم نمی‌دهد.
در حال حاضر مهم‌ترین چالش شهرداری‌های جهان در هزاره سوم در موضوع تحصیل درآمد خلاصه می‌شود. هرچند فرق اساسی بین دولت‌های محلی جهان با شهرداری‌های ایران به نوع منابع مالی آنها مربوط است به این معنا که عمده شهرهای جهان «کمک‌های بلاعوض دولتی» یکی از منابع بزرگ شهرداری‌ها را (دولت‌های محلی) تشکیل می‌دهد اما در ایران سهم این منبع در بودجه شهرداری کلانشهرهای کشور کمتر از پنج درصد است و در تهران نیز طی یکی دو سال اخیر سهم این نوع از درآمدهای شهری به صفر مطلق رسیده است. از سوی دیگر مطالعه مقایسه‌ای که میان شهرداری‌های کشور با شهرداری‌های آمریکا صورت گرفته است نشان می‌دهد در تهران بودجه شهرداری مدیون درآمدهای حاصل از تراکم و عوارض ساخت وساز است، اما در آمریکا سهم اصلی درآمدهای شهرداری را کمک‌های دولتی تشکیل می‌دهد. به گونه‌ای که مطابق بررسی‌های انجام شده منابع مالی شهرداری‌های جهان که عمدتا پایدار و سالم محسوب می‌شوند در پنج گروه دسته بندی می‌شوند که به ترتیب بزرگی سهم در بودجه عبارتند از: مالیات شهری، عوارض شهری، کمک بلاعوض دولتی، صندوق توسعه شهرداری‌ها و استقراض از بانک‌ها و موسسات اعتباری.
این تحقیق که تحت عنوان «راهبردهای تامین منابع مالی پایدار شهرداری تهران در برنامه پنج‌ساله با تاکید بر سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی» در فصلنامه علمی-پژوهشی اقتصاد و مدیریت شهری منتشر شده است، اضافه می‌کند: امروزه در پایتخت‌های پرجمعیت کشورها، شهرداری‌هایی موفق به تعادل منابع و مصارف خود شده‌اند که در جریان بودجه ریزی سالانه خود صرفا به دنبال «کسب درآمد» نبودند، بلکه هدف اصلی آنها شناسایی و دستیابی به «منابع مالی قابل استمرار و مطلوب» بوده است. این تحقیق منابع مالی پایدار، قابل استمرار و مطلوب را همان درآمد پایدار معرفی می‌کند که در مقابل درآمدهای ناپایدار، ناسالم و مخرب شهرداری دارای سه ویژگی است. مولفه اول درآمدهای پایدار از دیدگاه این تحقیق تداوم پذیری درآمد است به این معنی که دارای ثبات بوده و حداقل در کوتاه مدت دچار نوسانات شدید نشود به تعبیر دیگر منظم، قابل وصول و دارای استمرار باشد. مولفه دوم درآمدهای پایدار مطلوبیت آن است به این معنی که کسب درآمد از آن محل موجب ارتقای رویکرد عدالت محوری شود و به ساختارهای زیست محیطی، کالبدی، اجتماعی و اقتصادی لطمه وارد نکند. سومین ویژگی درآمدهای پایدار نیز انعطاف پذیری آن است. یعنی آنکه پایه درآمد طی زمان بزرگ شود و همپا با گسترش مخارج، گسترش یابد تا از مضیقه مالی، اجتناب شود.
از سوی دیگر مطابق با بررسی‌های این تحقیق در حال حاضر شهرداری تهران با چهار نوع هزینه سرسام آور شامل حمل و نقل عمومی، زباله و پسماندهای شهری، رفت و روب معابر و نگهداری فضای سبز و پروژه‌های عمرانی مواجه است. این در حالی است که تحقیقات متعددی که در 10 سال اخیر در مورد تنگناهای مالی شهرداری تهران انجام شده است نشان می‌دهد شهرداری تهران هم اکنون با 6 نوع تنگنای مالی رو به رو است. مواردی همچون قدیمی بودن برخی از قوانین شهرداری، نبود هماهنگی کافی بین دستگاه‌های اجرایی با شهرداری، عدم ضمانت اجرایی لازم برای اجرای کامل قوانین، فقدان فرهنگ عمومی در شناختن شهرداری به‌عنوان یک سازمان محلی منتخب مردم، مشکلات مالی شهرداری ناشی از عوامل گوناگون کمبود کمک‌های مالی به شهرداری‌ها و حذف برخی از عوارض شهرداری‌ها مهم‌ترین این نوع تنگناهای مالی شناخته شده‌اند.
سه توصیه اولیه به شهرداری‌ها
با نگاهی به تنگناهای مالی شهرداری تهران این تحقیق بر این موضوع تاکید دارد که باید سهم نزدیک به صفر درصدی عوارض نوسازی(8/ 1درصدی) به‌عنوان پایدارترین و سالم‌ترین درآمد شهر از کل بودجه شهر تهران در بلندمدت به 16 درصد برسد. عوارض نوسازی عوارضی است که مالکان املاک مسکونی، اداری و تجاری باید سالانه مطابق قیمت روز ملک بابت هزینه‌هایی که به شهر تحمیل می‌کنند به شهرداری بپردازند. این تحقیقات در عین حال به مدیریت شهری تهران توصیه می‌کند بخش قابل توجهی از درآمد خود را از عوارض سالانه از زمین و مستغلات استوار کنند و علاوه بر آن کارشناسان اقتصاد شهر و استادان دانشگاهی به شهرداری و در عین حال به دولت توصیه می‌کنند که سهم شهر در قالب یک استدلال منطقی و قابل دفاع، از مالیات‌های دریافتی دولتی افزایش یابد به‌طوری که این ردیف‌های مالی و اعتباری در قالب کمک بلاعوض دولت منظور شود.
سه تکلیف قانونی کسب درآمد پایدار
محققان دانشگاهی این تحقیق در عین حال عنوان می‌کنند شهرداری تهران فراتر از اینکه هزینه‌های سرسام‌آور شهری به آن تکلیف می‌کند که باید به سمت درآمد پایدار حرکت کند تا در نوسان‌های کسب درآمدهای ناپایدار با مشکل مواجه نشود، براساس احکام برنامه پنج ساله دوم شهرداری سه تکلیف قانونی برای حرکت در مسیر افزایش سهم درآمدهای پایدار نیز دارد.تکلیف اولی که در قالب برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری بر دوش مدیریت شهری گذاشته شده است افزایش سالانه 10 درصدی سهم درآمدهای پایدار است. برمبنای تکلیف دوم، شهرداری باید طرحی را طراحی، تعریف و اجرا کند که در قالب آن عوارضی تحت عنوان عوارض ارزش افزوده برای املاکی که تحت تاثیر طرح‌های شهری دارای ارزش افزوده اقتصادی می‌شوند، اخذ کند. برمبنای تکلیف سوم برنامه نیز سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری باید ظرفیت‌های جدیدی در حوزه درآمد پایدار کشف کنند. نهایتا با نگاهی به این تکالیف و هزینه‌های سنگین پایتخت و با توجه به تجربه جهانی در کسب درآمد دولت‌های محلی، 10 نوع منبع درآمدی پایدار و سالم به شهرداری تهران پیشنهاد شده است که عمده آنها یا تاکنون در پایتخت استفاده نشده یا آنکه سهم فوق‌العاده ناچیز در بودجه پایتخت داشته‌اند.
این 10 منبع درآمدی سالم و پایدار به ترتیب اهمیت شامل این موارد است. اولین منبع درآمدی جایگزین به «تقویت عوارض نوسازی» مربوط می‌شود که در کشورهای جهان تحت عنوان مالیات بر دارایی‌های غیرمنقول یا همان «شارژ شهری» نامیده می‌شود. عوارض نوسازی از اقلامی است که هر ساله می‌تواند منبع درآمدی مناسبی برای شهرداری‌ها باشد چراکه از یک تداوم قابل قبول برخوردار است و دریافت آن نه تنها سلامت محیط زیست را به خطر نمی‌اندازد بلکه به‌صورت مستمر پتانسیل درآمدی شهرداری‌ها به منظور افزایش توان تولیدی و ارائه کالا را بالا می‌برد. طبق بررسی‌های انجام شده عوارض نوسازی به‌طور متوسط یک‌سوم بودجه پنج کلانشهر دنیا را تشکیل می‌دهد این در حالی است که سهم این نوع درآمد به‌عنوان پایدارترین درآمد شهری در بودجه کلانشهر تهران هم اکنون فقط 8/ 1 درصد است.
راه‌اندازی صندوق توسعه شهرداری‌ها دومین منبع مالی پایدار برای شهر پیشنهاد شده است. صندوق‌های توسعه شهرداری، موسسات دولتی هستند که برای سرمایه‌گذاری در تاسیسات زیربنایی وام می‌دهند. این صندوق‌ها که به‌عنوان پشتیبان در تامین شهرداری‌ها عمل می‌کنند ابتدا به‌عنوان موسساتی دولتی تشکیل می‌شوند. این موسسات به حکومت‌های محلی و سایر موسسات سرمایه‌گذار در تاسیسات زیربنایی، اعتبار می‌دهند و تامین بودجه این صندوق‌ها، توسط بازار سرمایه صورت می‌گیرد. اولین نوع صندوق‌های توسعه شهری که در حال حاضر در کشورهای در حال توسعه متداول است که به‌عنوان جانشینی برای کمک بلاعوض از محل سرمایه دولتی به حکومت محلی عمل می‌کنند. همچنین دومین نوع صندوق‌های توسعه شهری به‌عنوان پلی در بازار اعتباری خصوصی عمل می‌کنند.
اخذ مالیات بر ارزش زمین نیز سومین منبع درآمدی ناپایدار است که به‌عنوان جایگزین مناسبی برای درآمدهای حاصل از فروش تراکم معرفی شده‌اند. مطابق با بررسی‌های به عمل آمده در این تحقیق، با توجه به قیمت بالای زمین‌های با کاربری تجاری و اداری و دقت به این موضوع که بیش از 30 درصد از زمین‌ها با این نوع کاربری هستند کل مالیات بر ارزش زمین در شهر تهران بیش از 5 هزار و 500 میلیارد تومان برآورد می‌شود که می‌تواند سهم زیادی از درآمدهای حاصل از فروش تراکم در بودجه شهرداری تهران را که درآمدی ناپایدار، ضدتولید و دارای اثرات منفی اقتصادی است پوشش دهد. شهرداری با راه‌اندازی این منبع مالی علاوه بر تامین مالی مستقیم می‌تواند از یک سو از احتکار ملک جلوگیری کند و از سوی دیگر به تحریک سرمایه‌گذاری در بخش مسکن کمک کند. این اقدام دارای اثر ثانویه‌ای نیز هست که منجر به کاهش هزینه‌هایی که شهرداری بابت تملک املاک می‌دهد، می‌شود. به تعبیر دیگر درآمدهای ناشی از مالیات بر ارزش زمین، جایگزین درآمد حاصل از فروش تراکم و صدور پروانه ساختمانی می‌شود و نهایتا به کاهش هزینه خرید تراکم و هزینه صدور پروانه منجر خواهد شد که عملا به معنای کاهش هزینه‌های ساخت و ساز است.
درآمد حاصل از پارکینگ شهری نیز چهارمین منبع درآمدی پایدار است که در این تحقیق پیشنهاد شده است. درآمد حاصل از پارکینگ شهری، چه از طریق نصب پارکومتر و چه از طریق گماردن پارکبان، از اقلام درآمدی پایدار محسوب می‌شود. رقم مزبور سهم قابل توجهی در درآمدهای شهرداری‌ها ندارد اما به لحاظ وجود تقاضای فزاینده برای فضای پارک وسایل نقلیه در شهرهای بزرگ پتانسیل فعال شدن این قلم درآمدی وجود دارد. دریافت عوارض سالانه از خودرو‌ها و شرکت‌های بیمه نیز دو منبع درآمدی پایدار دیگر هستند. از آنجا که شهرداری‌ها از یکسو با احداث و تعریض معابر به افزایش حجم خودروهای موجود در شهر کمک می‌کنند و از سوی دیگر واحدهایی همچون آتش‌نشانی سهم مهمی در کاهش هزینه پرداخت خسارت شرکت‌های بیمه دارند باید سهم قابل توجهی از درآمد خود را به شهرداری‌ها بپردازند.
هفتمین منبع درآمدی پایدار پیشنهادی مربوط به افزایش درآمد از محل احداث کارخانه‌های مصالح و محصولات مرتبط با نیاز شهر و همچنین سرمایه‌گذاری مستقیم در پروژه‌های تفریحی-گردشگری است. عوارض بر حمل و نقل ردیف دیگر پیشنهادی برای درآمدهای پایدار شهری است. عوارض بر ارتباطات و حمل ونقل، شامل عوارض بر شماره‌گذاری وسایل نقلیه و عوارض صدور پروانه تاکسیرانی، عوارض بلیت مسافرت و باربری از جمله عوارضی هستند که می‌توان آنها را در یک نظام شهری درآمدهای مستمر قلمداد کرد. عوارض بر پروانه‌های ساختمانی نیز نهمین ردیف پیشنهادی است. برمبنای تعریف ارائه‌شده در این تحقیق چنانچه صدور پروانه‌های ساختمانی، طبق ضوابط شهرسازی مدرن و اصولی و منطبق با نقشه‌های جامع شهری انجام شود، درآمد حاصل از آن پایدار خواهد بود. آخرین ردیف درآمد پایدار پیشنهادی نیز مربوط به بهای خدمات شهری می‌شود که شامل فروش خدمات به شهروندان و سازمان‌ها و نهادهای موجود در شهر است. از مهم‌ترین این خدمات می‌توان به خدمات ارائه شده به نهادهای محلی و دستگاه‌های اجرایی، خدمات ارائه شده به بخش زمین و مسکن، خدمات ارائه شده به بخش حمل و نقل و تجاری و بازرگانی اشاره کرد.
نقل از دنیای اقتصاد
آرشيو مطالب...